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Beschlossen in der Sitzung des Arbeitsausschusses vom 5. Dezember 2012 und genehmigt in der Sitzung des Staatsschuldenausschusses
vom 13. Dezember 2012
Rahmenbedingungen
Für das Jahr 2013 ist weltweit mit einer schwachen Wirtschaftsdynamik zu rechnen. Für den Euroraum
gehen die jüngsten internationalen Prognosen von einer Fortsetzung der Rezession im ersten Halbjahr 2013 aus,
nachdem im Jahr 2012 die reale Wirtschaftsleistung um 0,4% (Quelle: OECD) im Jahresabstand schrumpfte. Vor allem
die schwache Binnennachfrage im Euroraum trübt die Konjunkturentwicklung. Eine Erholung der Wirtschaft wird
im zweiten Halbjahr 2013 erwartet. Insgesamt setzt die Stabilisierung der europäischen Wirtschaft ein gestärktes
Vertrauen der Wirtschaftsakteure in die EU voraus, das durch glaubwürdige und substanzielle Fortschritte im
Bereich der europäischen Integration (z. B. Einigung über die künftige Bankenunion) sowie durch
die Fortsetzung der Korrektur makroökonomischer Ungleichgewichte in den Ländern des Euroraums erreicht
werden müsste. Abwärtsrisiken bestehen insbesondere durch eine sich wieder verschärfende Finanz-
und Schuldenkrise. Für Österreich ist eine im Vergleich zum Euroraum günstigere Wirtschaftsentwicklung
zu erwarten: Für das Gesamtjahr 2013 wird gegenwärtig ein BIP-Wachstum in der Größenordnung
des Jahres 2012 von 0,5% bis 1,0% erwartet. Im ersten Halbjahr 2013 dürfte sich die Phase des schwachen Wirtschaftswachstums
im Jahresvergleich fortsetzen. Wichtige Impulse sollten von den Exporten, insbesondere vom Absatzmarkt Deutschland,
ausgehen, die sich im Jahresverlauf langsam aber stetig erholen. Die schwache Auftragslage und Auslastung der Produktionskapazitäten
dämpfen - trotz niedrigem Zinsniveau in Österreich - die Investitionsnachfrage. Auch öffentlicher
und privater Konsum dürften die Binnennachfrage nur schwach beleben.
Auf dem österreichischen Arbeitsmarkt zeichnet sich für das Jahr 2013 eine Verlangsamung des regen
Beschäftigungswachstums und ein Anstieg der Arbeitslosigkeit ab: Die durchschnittliche Zahl der unselbstständig
aktiv Beschäftigten wird 2013 im Jahresabstand um etwa 20.000 Personen steigen (2012 um etwa 47.000 Personen).
Im gleichen Zeitraum nimmt die durchschnittliche Zahl der Arbeitslosen in der Größenordnung von 20.000
Personen (2012 um etwa 14.000 Personen) zu. Die Zahl der Arbeitslosen liegt infolge eines höheren Arbeitskräfteangebots
und der schwachen Konjunktur deutlich über jener vor der Krise. Die Arbeitslosenquote Österreichs wird
sich gemäß Europäischer Kommission von 4,5% (2012) auf 4,7% (2013) erhöhen, aber die geringste
in der EU bleiben.
Für das gesamtstaatliche Defizit Österreichs wurde laut (aktuellem) Österreichischen Stabilitätsprogramm
vom April 2012 eine Quote von 2,1% des BIP im Jahr 2013 (2012: 3,0%) angestrebt, die bis zum Jahr 2016 schrittweise
auf null rückgeführt werden soll. Zusätzliche Maßnahmen im Rahmen des österreichischen
Bankenpakets und die schwache Konjunkturlage könnten allerdings zu einer leichten Überschreitung des
gesetzten Budgetziels für das Jahr 2013 führen. Die gegenwärtige Schätzung des BMF geht von
einem gesamtstaatlichen Budgetdefizit von 2,3% des BIP für 2013 (2012: 3,1% des BIP) aus. Der vorgesehene
Konsolidierungspfad bis 2016, der im Oktober 2010 in Loipersdorf eingeleitet und durch das Stabilitätspaket
vom Frühjahr 2012 fortgeführt wurde, enthält ein Bündel von steuerlichen und ausgabenseitigen
Maßnahmen (z. B. Stabilitätsabgabe der Banken, Erhöhung der Mineralölsteuer, Kapitalertragsteuer
auf Wertpapierverkäufe, Besteuerung von Gewinnen bei Immobilienveräußerungen, Finanztransaktionssteuer,
Solidarabgabe für hohe Einkommen, Beschränkung des Vorsteuerabzugs bei der Umsatzsteuer, Kürzung
der 13. Familienbeihilfe, niedrige Gehalts- und Pensionsabschlüsse, restriktive Personalpolitik, Strukturreformen
zur Anhebung des effektiven Pensionsantrittsalters etc.) sowie "Offensivmaßnahmen" zur Förderung
von Wachstum und Beschäftigung, wie z. B. im Bereich der Universitäten und Fachhochschulen sowie der
Langzeitpflege.
Bei Einhaltung des Konsolidierungspfades ist von der Einstellung des ÜD-Verfahrens gegen Österreich im
Laufe des Jahres 2013 auszugehen: Neben der nachhaltigen Unterschreitung des Referenzwertes für das gesamtstaatliche
Defizit iHv 3% des BIP ab dem Jahr 2013 dürfte die Rückführung des strukturellen Defizits (in %
des BIP), wenn man die Revisionen des Potenzialwachstums berücksichtigt, den Ratsempfehlungen von durchschnittlich
0,75% p.a. in den Jahren zwischen 2011 und 2013 entsprechen. Die aktuellen Berechnungen der Europäischen Kommission
für die Jahre 2011 bis 2013 ergeben ein geringeres potenzielles Outputniveau als zum Zeitpunkt der ÜD-Vorgaben
(Dezember 2009) erwartet wurde. Für 2012 bis 2014 wurden Potenzialwachstumsraten von nur noch 1,2% p. a. ermittelt
(EK-Prognose vom Herbst 2012), während im Herbst 2009 von Wachstumsraten in der Größenordnung von
1,6% p.a. ausgegangen wurde.
Für die Staatsverschuldung ist Ende des Jahres 2013 (BMF-Budgetbericht vom Oktober 2012) eine Quote von
75,4% des BIP (2012: 74,7% des BIP) zu erwarten. Ausgehend von diesem Höchststand soll eine schrittweise Rückführung
im Einklang mit der Schuldenregel des Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspaktes erfolgen.
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Empfehlungen des Staatsschuldenausschusses
Der Staatsschuldenausschuss empfiehlt vor dem Hintergrund der anhaltenden Finanz- und Wirtschaftskrise, der
hohen Staatsverschuldung, der unionsrechtlichen Vorschriften über die Haushaltsdisziplin und unter den derzeit
zu erwartenden ökonomischen Rahmenbedingungen für das Jahr 2013 Folgendes:
- Den seit 2011 verfolgten moderaten Konsolidierungskurs trotz konjunktureller
Schwächeperiode und anstehenden Wahlen konsequent fortzusetzen. Die nachhaltige Rückführung des
gesamtstaatlichen Budgetdefizits unter 3% des BIP ab dem Jahr 2013, ein weitgehend ausgeglichener Staatshaushalt
bis zum Jahr 2016 und in den Folgejahren sowie eine Trendwende bei der Entwicklung der Schuldenquote dürfen
nicht in Zweifel gezogen werden.
- Konjunkturbedingte Einnahmen- und Ausgabenänderungen im Budget (automatische
Stabilisatoren) voll wirken zu lassen. Wenn beschäftigungspolitische Maßnahmen ergriffen werden, sollten
diese möglichst effizient wirken und gegenfinanziert sein.
- Keine politisch motivierten Ausgabenerhöhungen oder Einnahmensenkungen zu
verabschieden ("Wahlgeschenke"), die den Sparzwang in der nächsten Legislaturperiode zusätzlich
verschärfen.
- In den nächsten Jahren bei Einnahmen mindernden Maßnahmen Gegenfinanzierung
vorzusehen. Steuerreformen sollten primär strukturelle Veränderungen bewirken und darauf abzielen, den
Faktor Arbeit in Österreich zu entlasten sowie Sonderbestimmungen (Ausnahmen) zu beseitigen. Die Budgetkonsolidierung
soll Vorrang vor allfälligen Steuerreduktionen haben.
- Politische Grundsatzentscheidungen mit gebietskörperschaftsübergreifenden
Kompetenz- und Strukturreformen u. a. im Bereich Verwaltungseffizienz, Schulwesen, Beamtenpensionsrecht, Förderwesen,
öffentlicher Nahverkehr sowie Steuerkompetenz der Länder und Gemeinden weiter voranzutreiben und die
im Dezember 2012 beschlossene Reform des Gesundheitswesens konsequent umzusetzen. Ohne Strukturmaßnahmen
überträgt sich der Konsolidierungsdruck auf jene Bereiche, die zu einem nachhaltigen Wachstum beitragen.
Für derartige Reformen liegen zahlreiche Vorschläge (RH, WIFO, IHS, StA, KDZ) vor.
- Den mit dem Bundeshaushaltsrecht 2013 vollzogenen Wandel hin zur Ergebnis- und
Wirkungsorientierung (welche Ergebnisse mit dem Steuergeld erzielt werden sollen), Eigenverantwortung und Transparenz
auf Bundesebene zu vertiefen. Der Staatsschuldenausschuss begrüßt die neue Steuerungsarchitektur einschließlich
der Implementierung des Gender Budgeting und plädiert zudem für eine Stärkung der dezentralen Personalsteuerung
und für die Anpassung der Aufbauorganisation des Bundes an die neue Steuerungsarchitektur, um kompetenzrechtliche
Über- schneidungen und divergierende Wirkungsziele zu vermeiden. Ferner erscheint es zweckmäßig,
Rücklagenauflösungen (soweit bekannt) in den Teilheften zu den Voranschlägen auszuweisen. Weiters
soll als Anhang zu den Berichten der Wirkungscontrollingstelle des Bundeskanzleramts an den Nationalrat jeweils
eine Übersicht über wirkungsorientierte Folgeabschätzungen von Rechtsnormen angeschlossen werden.
Das neue Haushaltsrecht des Bundes fand auch international Anerkennung.
- Mit dem neuen Bundeshaushaltsrecht 2013 kompatible Budgetordnungen nunmehr auf
subnationaler Ebene zu implementieren und bestehende regionale Divergenzen zu beseitigen. Für eine effektive
Gesamtsteuerung der Finanzpolitik und für die Umsetzung von bedeutenden Vorhaben in Österreich sind aussagekräftige
und vergleichbare Informationen über die Budgetlage, mittelfristige Budgetentwicklung, Nettovermögensposition
und über Eventualverbindlichkeiten von allen Gebietskörperschaften erforderlich. Eine diesbezügliche
umfassende Reform der Voranschlags- und Rechnungsabschlussverordnung ist dringend erforderlich.
- Stark vereinfachte und praktikable Umsetzungsvorgaben für die Einhaltung
der "Schuldenbremse" in Form des Österreichischen Stabilitätspakts 2012, der rückwirkend
mit 1. Jänner 2012 in Kraft trat, auf Länder- und Gemeindeebene im Einklang mit den Umsetzungsvorgaben
der EU (Beschluss des ECOFIN-Rates vom 24. Jänner 2012 "Specifications on the implementation of the Stability
and Growth Pact and Guidelines on the format and content of Stability and Convergence Programmes") auszuarbeiten
und die Koordinierungsarbeit (insbesondere ex ante) der im Österreichischen Stabilitätspakt vorgesehenen
Bundes- und Landeskoordinierungsgremien zu intensivieren. Ein Verordnungsentwurf auf Bundesebene zur Umsetzung
der Schuldenbremse bzw. des ÖStP 2012 liegt vor.
- Die Arbeiten der Gruppe "Grundsätzliche Reform des Finanzausgleichs"
sowie den diesbezüglichen politischen Diskussionsprozess deutlich zu intensivieren und zumindest bis Ende
2016 ein neues aufgabenorientiertes Finanzausgleichssystem mit gestärkter Eigenverantwortung und Abgabenautonomie
zu erarbeiten und zu implementieren. Auch andere Institutionen wie OECD und IWF haben wiederholt auf die Notwendigkeit
einer grundlegenden Reform der finanziellen Verflechtungen der unterschiedlichen Gebietskörperschaften hingewiesen.
Umfangreiche Studien zum österreichischen Finanzausgleich, die Veränderungsoptionen aufzeigen, liegen
seit Längerem vor. Aus Sicht des Staatsschuldenausschusses sind in erster Linie die Herstellung der fiskalischen
Äquivalenz (Übereinstimmung von Nutznießer und Kostenträger) sowie der Konnexität (Zusammenführung
der Aufgaben-, Ausgaben- und Einnahmenverantwortung) von Bedeutung. Neben diesen Effizienzkriterien müsste
der Finanzausgleich aber weiterhin auf die Leistungsfähigkeit der Gebietskörperschaften Bedacht nehmen
und Elemente eines Ressourcenausgleichs für strukturschwache Regionen sowie einen Lastenausgleich z. B. für
zentralörtliche Aufgaben enthalten.
- Strenge, einheitliche und klare Standards für nur noch risikoarme Veranlagungs-
und Finanzierungsgeschäfte (einschließlich Transparenz) für alle Gebietskörperschaften zu
entwickeln und den Richtlinien der gebietskörperschaftlichen Ebenen größere Verbindlichkeit einzuräumen.
Solche Vorgaben könnten als Entscheidungskriterien für Genehmigungen durch den Landtag bzw. für
die Gemeindeaufsicht zur Beurteilung und Genehmigung von Finanzgeschäften der Gemeinden herangezogen werden.
- Auf allen gebietskörperschaftlichen Ebenen das gegenwärtig äußerst
niedrige Zinsniveau für langfristige Finanzierungen mit fixer Verzinsung zu nutzen.
- Auf europäischer Ebene dazu beizutragen, dass die Sanierung der öffentlichen
Haushalte, die Schaffung von geeigneten Rahmenbedingungen für mehr Wachstum und Beschäftigung sowie die
konsequente Umsetzung von Maßnahmen zur Stabilität von Finanzmärkten und Banken, die eine faire
Wettbewerbssituation gewährleisten, einander erfolgreich ergänzen. Die notwendigen Maßnahmen für
eine Lösung der Staatsschuldenkrise sind zu ergreifen, da alle Länder des Euroraums - auch Österreich
- vom gemeinsamen Wirtschafts- und Währungsraum erheblich profitieren.
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Exkurs: Fiskalischer Rechtsrahmen der Europäischen Union und rechtliche Umsetzung in Österreich
Sofern nicht Ausnahmeregeln (wie z. B. bei Naturkatastrophen, schwerwiegendem Konjunkturabschwung) anzuwenden
sind, gelten folgende EU-Vorgaben für Österreich:
- Solange der strukturelle Budgetsaldo des Gesamtstaates (konjunkturbereinigter
Haushaltssaldo ohne Anrechnung von Einmalmaßnahmen und sonstigen befristeten Maßnahmen) das nationale
mittelfristige Budgetziel (MTO) nicht erreicht, muss die strukturelle Defizitquote jährlich um etwa 0,5% des
BIP reduziert werden. In konjunkturell guten Zeiten sowie bei einer Verschuldungsquote von über 60% des BIP
ist die Anpassung zu beschleunigen.
- Gemäß den Ratsempfehlungen (Dezember 2009) ist Österreich angesichts
des Verfahrens wegen eines "übermäßigen Defizits" (ÜD-Verfahren) verpflichtet o
eine Rückführung der Defizitquote auf unter 3% des BIP bis 2013, o eine durchschnittliche, jährliche
Defizitreduktion (strukturell) von 0,75% des BIP in den Jahren 2011 bis 2013 und o eine rückläufige Schuldenquote
zu erreichen.
- Nach Beendigung des ÜD-Verfahrens darf der jährliche (reale) Ausgabenzuwachs
des Staates die mittelfristige Wachstumsrate des Potenzialoutputs nicht überschreiten, außer es erfolgt
eine diskretionäre Kompensation durch Einnahmen. Solange das mittelfristige Budgetziel (MTO) nicht erreicht
wird, ist der Ausgabenzuwachs stärker zu dämpfen. Für Österreich beträgt dieser Abschlag
etwa einen Prozentpunkt.
- Bei der Rückführung von Staatsschuldenquoten muss sichergestellt werden,
dass sich der Abstand zum Referenzwert von 60% des BIP in den letzten drei Jahren (Jahre t-1 bis t-3) oder auf
Basis der Prognose der Europäischen Kommission (No-Policy-Change-Annahmen; Jahre t-1, t und t+1) um durchschnittlich
5% pro Jahr verringert. Für Mitgliedstaaten, die einem ÜD-Verfahren unterliegen, besteht ein dreijähriger
Übergangszeitraum. Eine Einhaltung der Schuldenregel am Ende der Übergangsperiode soll sichergestellt
werden.
- Mindeststandards für die Fiskalarchitektur in den EU-Mitgliedstaaten (u.
a. nationale Fiskalregeln, Haushaltsrahmen mit Planungshorizont von mindestens drei Jahren, nationale Kontroll-
und Koordinationsmechanismen, höhere Transparenz (auch bei staatsnahen Einheiten)), die auf nationaler Ebene
bis Ende 2013 anzuwenden sind.
- Eine Umsetzung der EU-Vorgaben in nationales Recht auf Basis des "Fiskalpakts"
(Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der WWU). Darunter fällt, dass die EU-Vorgabe
eines strukturell ausgeglichenen Haushalts (Untergrenze von -0,5% des BIP) durch die Mitgliedstaaten rechtlich
verbindlich und dauerhaft auf nationaler Ebene implementiert werden soll. Zudem müssen die Mitgliedstaaten
einen automatischen Korrekturmechanismus einrichten. Die Umsetzung der fiskalischen EU-Vorgaben in nationales Recht
erfolgt in Österreich in Form des Österreichischen Stabilitätspakts 2012, der rückwirkend mit
Anfang 2012 in Kraft tritt. Der ÖStP 2012 sieht als mittelfristiges Budgetziel (MTO) ein strukturelles gesamtstaatliches
Budgetdefizit von maximal 0,45% des BIP ab dem Jahr 2017 (Bund und Sozialversicherungsträger: 0,35% des BIP;
Länder und Gemeinden: 0,1% des BIP), das Wirkenlassen von automatischen Stabilisatoren, Ausnahmen im Fall
außergewöhnlicher Umstände und einen rückzuführenden Budgetpuffer ("Kontrollkonto"),
der zusätzliche, nicht diskretionäre Defizitüberschreitungen von bis zu 1,6% des BIP erlaubt, vor.
Eine Verankerung der Schuldenbremse in der österreichischen Verfassung erfolgte bislang nicht.
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